解讀《山東省企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理條例》
2011年11月25日，省十一屆人大常委會(huì )第二十七次會(huì )議以62票贊成1票棄權高票通過(guò)了《山東省企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），并將自2012年3月1日起正式施行?！稐l例》的出臺是我省國有經(jīng)濟改革發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要里程碑，是我省國資監管法制建設的重大突破，標志著(zhù)我省企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理工作法制化、制度化、規范化建設邁上新臺階，對于進(jìn)一步完善全省國資監管體制、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值、推動(dòng)國有經(jīng)濟改革發(fā)展具有重大意義。
一、《條例》出臺的必要性
黨的十六大以來(lái)，我省深入貫徹落實(shí)中央決策部署和《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律精神，積極推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，健全完善國有資產(chǎn)出資人制度，大力推動(dòng)國有企業(yè)改革發(fā)展，國資監管工作和國有企業(yè)改革發(fā)展取得重大進(jìn)展。2010年全省國有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入和利潤總額分別比2005年增長(cháng)0.99倍、2.67倍，其中省管企業(yè)分別增長(cháng)1.66倍、3.66倍。2010年底，全省國有企業(yè)資產(chǎn)總額、國有資產(chǎn)總額分別比2005年增長(cháng)1.25倍、1.41倍，其中省管企業(yè)分別增長(cháng)1.56倍、1.19倍。但是，隨著(zhù)各項工作深入推進(jìn)，國企改革發(fā)展和國資監管中的固有矛盾和新問(wèn)題也越來(lái)越突出，有的已嚴重阻礙國資監管工作健康有效地開(kāi)展，迫切需要從法律層面予以回應和明確，借助法律的強制力量加以解決和推進(jìn)。
（一）國資監管體制從長(cháng)遠看應該用立法來(lái)固化。雖然我省國有資產(chǎn)監管體制基本建立，但不穩定、不完善的問(wèn)題較為突出，一些深層次問(wèn)題還沒(méi)有真正解決。主要是政企不分、政資不分的問(wèn)題仍然存在，有的地方甚至將納入國資委監管的經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)又劃給了有關(guān)政府部門(mén)，多頭監管、監管規則不統一問(wèn)題在各級還不同程度存在；國資監管機構“三統一、三結合”的職責沒(méi)有到位，縣級國資監管工作仍然十分薄弱；對國資監管機構性質(zhì)存在模糊認識，機構改革中多數市把國資委定性為政府工作部門(mén)等等。這些問(wèn)題，如果不通過(guò)立法方式，很難得到有效解決和長(cháng)期穩定。有了法律保障，就可以依法排除各種干擾，使國資監管體制固化下來(lái)。
（二）近年來(lái)創(chuàng )造的行之有效的制度辦法應該通過(guò)立法來(lái)強化。新的國資監管體制建立以來(lái)，各級國資監管機構從實(shí)際出發(fā)，建立完善了業(yè)績(jì)考核、財務(wù)監督、規劃審核、投資擔保監管、經(jīng)營(yíng)預算、責任追究等一系列行之有效的監管制度和辦法，對于維護國有資產(chǎn)權益、推進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值發(fā)揮了重要作用。通過(guò)立法對這些制度辦法加以肯定和鞏固，可以強化其權威性、穩定性和執行力，進(jìn)一步健全國有資產(chǎn)出資人制度體系?，F有法律中還存在盲區和不完善、不易操作的地方，也需要通過(guò)立法為今后深入探索提供法律依據。
（三）健全國有資產(chǎn)保值增值責任體系需要通過(guò)立法來(lái)保障。健全國有資產(chǎn)監管體制的根本目的是實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值，關(guān)鍵在于層層落實(shí)保值增值責任。部分市級和大部分縣級國資監管機構出資人職責不到位，監管責任沒(méi)有落到實(shí)處。一些地方特別是國有企業(yè)還沒(méi)有完全建立國有資產(chǎn)保值增值考核和責任追究制度，需要通過(guò)立法建立健全國有資產(chǎn)保值增值的責任體系，明確保障國有資產(chǎn)安全的法律責任。
（四）理順政府部門(mén)、國資監管機構與企業(yè)之間的關(guān)系需要通過(guò)立法來(lái)規范。國有企業(yè)獨立的法人財產(chǎn)權得到有效維護是其公平參與市場(chǎng)競爭的重要基礎。一些地方存在的政企不分、政資不分現象，導致企業(yè)法人財產(chǎn)權、經(jīng)營(yíng)自主權難以全面落實(shí)，侵害國有企業(yè)權益的現象時(shí)有發(fā)生，迫切需要從法律高度進(jìn)一步理順政府部門(mén)、監管機構和監管企業(yè)的關(guān)系，使企業(yè)擺脫政府部門(mén)附屬物的地位，加快建立完善法人治理結構、加強企業(yè)管理、提高發(fā)展質(zhì)量，成為充滿(mǎn)生機活力的市場(chǎng)主體。同時(shí)，通過(guò)立法，進(jìn)一步規范國資監管機構行權履職的范圍、方式和程序，提高依法監管、科學(xué)監管水平；推動(dòng)各級政府和部門(mén)進(jìn)一步轉變觀(guān)念、改進(jìn)工作方式，切實(shí)做到不擅權、不越位。
二、《條例》主要內容
《條例》共7章38條，立足我省實(shí)際，圍繞固化體制基礎、強化監管機制、健全責任體系、規范工作運行，重點(diǎn)對企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理體制、國家出資企業(yè)管理者的選用與考核、關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權益的重大事項、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、國有資產(chǎn)監督、法律責任等作出了規定。
（一）明確了“三分開(kāi)、三統一、三結合”的企業(yè)國有資產(chǎn)監管體制?！稐l例》提出“對企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理應當堅持政企分開(kāi)、社會(huì )公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，實(shí)行權利、義務(wù)和責任相統一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制?！笔状我苑尚问矫鞔_了“三分開(kāi)、三統一、三結合”的國有資產(chǎn)管理體制改革的基本原則。
（二）理順了國資監管組織體系?！稐l例》明確了國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )是本級人民政府直屬特設機構的性質(zhì)。規定“不單獨設立國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )的市、縣（市、區）人民政府，應當授權一個(gè)部門(mén)或者機構承擔國有資產(chǎn)監督管理職責”，把國資監管的要求延伸到了縣級，為實(shí)行國有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集中統一監管和全覆蓋提供了法律依據，有效規避了多頭監管問(wèn)題，有利于確保國有資產(chǎn)基礎管理的專(zhuān)門(mén)性、統一性和唯一性。
（三）明確了文化領(lǐng)域企業(yè)國有資產(chǎn)監管體制?！稐l例》規定，“對文化領(lǐng)域的企業(yè)國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)監督管理機構應當依法履行國有資產(chǎn)基礎管理職責，其他監督管理工作，可以委托有關(guān)部門(mén)或者機構依據本條例實(shí)施?！边@種體制既維護了企業(yè)國有資產(chǎn)監管工作的統一性、完整性，有利于提高資源配置效率，同時(shí)又兼顧了文化領(lǐng)域企業(yè)國有資產(chǎn)的特殊性，符合我省實(shí)際和文化體制改革的方向，體現了改革漸進(jìn)性的要求。
（四）提出了國家出資企業(yè)完善公司治理結構的要求?！稐l例》要求國家出資企業(yè)“應當按照決策、執行和監督分離的原則，建立和完善法人治理結構，提高企業(yè)管理的科學(xué)化、民主化、制度化水平，確保國有資產(chǎn)保值增值?！碧岢隽送晟乒局卫斫Y構的原則和方向，對我省國有企業(yè)進(jìn)一步完善法人治理結構將起到重要促進(jìn)作用。
（五）規范了國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的企業(yè)管理者兼職問(wèn)題?！稐l例》規定，“未經(jīng)國有資產(chǎn)監督管理機構批準，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業(yè)、事業(yè)單位和經(jīng)濟組織兼職。經(jīng)批準兼職的，不得擅自領(lǐng)取兼職報酬?！奔冗m應了國有企業(yè)股權多元化改革的發(fā)展需要，又為規范企業(yè)高管人員薪酬管理提供了依據。
（六）健全了企業(yè)管理者考核獎懲機制?！稐l例》規定，“國有資產(chǎn)監督管理機構對其履行出資人職責的國家出資企業(yè)管理者經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)進(jìn)行年度考核和任期考核，并依據考核結果確定其薪酬及獎懲。國有資產(chǎn)監督管理機構對其委派的國家出資企業(yè)董事會(huì )成員進(jìn)行考核時(shí)，應當將其在重大決策時(shí)的表決意見(jiàn)納入考核內容?！卑芽己私Y果與薪酬及獎懲直接掛鉤，增強了考核工作的權威性。要求將國家出資企業(yè)董事在重大決策時(shí)的表決意見(jiàn)納入對其考核內容，能夠提高國家出資企業(yè)董事表決時(shí)特別是在重大事項表決時(shí)的責任意識，有利于促進(jìn)董事積極履職，增強其參與決策的責任感。
（七）規范了關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權益的重大事項范圍?！稐l例》依據《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《公司法》有關(guān)規定，對關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權益的重大事項進(jìn)行了補充、細化，并對這些重大事項的批準、決定的程序和權限作出了原則性規定，為規范國資監管機構與國家出資企業(yè)在重大事項上的權責關(guān)系，實(shí)施依法依章程監管奠定了基礎。
（八）加強了對國家出資企業(yè)設立境外企業(yè)的監管。為適應國有企業(yè)國際化發(fā)展的形勢需要，《條例》對國家出資企業(yè)在設立境外企業(yè)中股權、物業(yè)產(chǎn)權及其他權益的登記和境外企業(yè)章程制定予以明確、細化，對防范企業(yè)“走出去”過(guò)程中的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險具有重要意義。
（九）提出了加強重要子企業(yè)重大事項監管的要求?！稐l例》首次在全國范圍內以法律形式對國家出資企業(yè)再出資企業(yè)的重大事項監管作出規定，要求“國有資產(chǎn)監督管理機構和國家出資企業(yè)應當根據法律、法規和企業(yè)章程規定的權限對國家出資企業(yè)再出資企業(yè)的重大事項進(jìn)行監督和管理?！睘橄乱徊絿Y監管機構出臺重要子企業(yè)重大事項監管辦法提供了法律依據。
（十）健全了國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度?！稐l例》將國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度實(shí)施范圍擴大到所有縣級以上人民政府，覆蓋到全部國有企業(yè)，規范了國有資本收益的收入來(lái)源和支出內容，為充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營(yíng)預算在推動(dòng)企業(yè)改革、促進(jìn)國有經(jīng)濟轉方式調結構的作用奠定了法律基礎。
（十一）強調了國資監管機構對企業(yè)國有資產(chǎn)的基礎管理職責?！稐l例》明確了國有資產(chǎn)基礎管理工作的范圍，要求通過(guò)加強有資產(chǎn)基礎管理工作，明晰產(chǎn)權歸屬，理順產(chǎn)權關(guān)系，把握企業(yè)國有資產(chǎn)的現狀和走勢，對企業(yè)國有資產(chǎn)的分布、變動(dòng)等情況進(jìn)行全方位動(dòng)態(tài)監督管理，為制定防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失，實(shí)現企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值的政策措施提供基礎依據。
（十二）強化了對國有資產(chǎn)轉讓行為的監管?！稐l例》要求國有資產(chǎn)監督管理機構“應當制定和完善企業(yè)國有資產(chǎn)轉讓制度，依法履行監督管理職責，促進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)合理流動(dòng)，防止企業(yè)國有資產(chǎn)損失?！睂Y監管機構監管?chē)匈Y產(chǎn)轉讓行為提出了明確要求，同時(shí)要求國資監管機構及時(shí)終止國有資產(chǎn)違法轉讓行為，并賦予國資監管機構股東訴訟權利，有利于進(jìn)一步規范國資資產(chǎn)轉讓?zhuān)S護國有股東權益。
（十三）完善了企業(yè)國有資產(chǎn)損失責任追究制度?！稐l例》明確要求，“國有資產(chǎn)監督管理機構應當完善企業(yè)國有資產(chǎn)損失責任追究制度”，“并監督和指導國家出資企業(yè)開(kāi)展內部資產(chǎn)損失責任追究工作?！睘榻訉勇鋵?shí)的企業(yè)國有資產(chǎn)損失責任追究體系提供了法律依據。
（十四）明確了國家出資企業(yè)的工作報告制度?！稐l例》規定了國家出資企業(yè)向國資監管機構報告工作的主體、內容和責任，進(jìn)一步完善了國資監管機構履行出資人職責的方式，增強了監督工作的時(shí)效性和權威性，有利于加強對企業(yè)管理者履職情況的監督。同時(shí)，也防止了所有權侵犯經(jīng)營(yíng)權、經(jīng)營(yíng)權架空所有權，保證了企業(yè)法人治理結構的正常運行。